21 Ekim 2021’de Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren Dernekler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik derneklerin örgütleme özgürlüklerine yönelik önemli müdahaleler içeriyor.[1] Bu yazıda İçişleri Bakanlığı’nca yapılan bu değişikliğin Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi tarafından geliştirilen standartlar ışığında hukuka uygunluğunu değerlendirmeye çalışacağız.
Yönetmelik değişikliğinde derneklerin suçtan kaynaklanan mal varlığı değerlerinin aklanması ve terörizmin finansmanı konularına ilişkin olarak ayrıca denetlenmeleri, derneklerin risk analizlerinin ve denetimlerinin Sivil Toplumla İlişkiler Genel Müdürlüğü tarafından kendi belirleyeceği ölçütlere göre yapılması, derneklerin yüksek, orta ve düşük riskli olarak gruplandırılmaları, yüksek ve orta riskli olduğu tespit edilen derneklerin denetim programlarına tabi tutulmalarına ilişkin düzenlemeler yer alıyor.
Değişiklik, derneklerin kanunla öngörülen denetim yükümlülüklerini önemli ölçüde artırmakta, derneklerin tümünü terör ve suç gruplarıyla ilişkili olma riski taşıyan örgütler olarak sınıflandırmakta, terör oluşumları ile mali irtibata açık olduğu belirlenen sınırlı sayıdaki dernek yerine tüm dernekleri ayrım gözetmeksizin risk değerlendirmesine almaktadır. Sivil toplum örgütleri üzerindeki artan baskı göz önüne alındığında, bu düzenlemenin özellikle hükümet uygulamalarını eleştiren sivil toplum örgütlerini hukuka uygun faaliyetlerinden caydırma amacıyla kötüye kullanıma açık olduğu görülecektir.
Yönetmelik değişikliğinin birçok açıdan hukuka aykırı olduğu görülmektedir. Anayasanın 124. maddesi gereği Bakanlıklar ancak Cumhurbaşkanı kararnamelerinin ve kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak koşuluyla yönetmelik çıkarabilmektedir. Bu nedenle kanunda yer almayan bir konuya hakkında doğrudan yönetmelikle düzenleme yapılamamaktadır. Anayasanın 13. maddesi de temel hak ve özgürlüklerin ancak yasayla sınırlandırılabileceğini ifade eder. Yönetmelik değişikliği ile düzenlenen risk analizi ve denetimi gibi konuların bu anlamda Anayasanın 33. maddesi, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 11. maddesi, BM Medeni ve Siyasal Haklar Sözleşmesinin de 22. maddesi ile korunan örgütlenme özgürlüğüne müdahale ettiği ve kanunla düzenlenmesi gerektiği açıktır. Ancak Dernekler kanununda bu konuda bir düzenleme bulunmamaktadır.
27 Aralık 2020 tarihinde değiştirilen ve derneklerin denetimini düzenleyen 5253 Sayılı Dernekler Kanunu’nun 19. maddesinde, derneklerin tüzüklerinde gösterilen amaçlar doğrultusunda faaliyet gösterip göstermediklerine, defterlerini ve kayıtlarını mevzuata uygun olarak tutup tutmadıklarına ilişkin düzenli denetimlerin, yapılacak risk değerlendirmelerine göre üç yılı geçmeyecek şekilde her yıl gerçekleştirilmesi kuralı eklenmiştir.[2] Yani 21 Ekim 2021 tarihli yönetmelik değişikliği öncesinde de dernekler düzenli olarak denetlenmekte, suç teşkil eden fiilleri olup olmadığı tespit edilmekte, varsa savcılığa bildirilmektedir. Fakat terörün finansmanı veya suça konu malvarlığı hakkında ayrıca bir risk denetimi yapılması, risk grupları veya ek denetim programları gibi yönetmelikle düzenlenen uygulamalar yasada yer almamaktadır. Bu nedenle ilgili yönetmelik değişikliği ile ancak yasayla düzenlenmesi mümkün olan bir konu düzenlenmektedir.
Söz konusu yönetmelik yerine hak ve özgürlüklere yönelik bir müdahalenin yasayla düzenlenmesi halinde dahi, AİHM içtihadı uyarınca ilgili yasanın hukuka uygun kabul edilebilmesi için belirli maddi ölçütleri karşılaması gereklidir. İlgili düzenleme öngörülebilir olmadığı, keyfi uygulamalara ve kötüye kullanımlara karşı güvenceler içermediği için şeklen bir kanunla da getirilmiş olsa hukuka uygunluk kriterini sağlamayacaktı. Ancak Anayasa Mahkemesi önünde derdest olan 7226 Sayılı Kanun ile Dernekler Kanunu’nda yapılan değişikliklerde bu usul benimsenerek dernek üyelerinin isimlerinin bildirilmesi yasa yoluyla tekrar yürürlüğe girdiğinden, 21 Ekim 2021 tarihli yönetmelik değişikliğinde yer alan düzenlemelerin neden yasada düzenlense dahi yasalarda aranan ölçütlere uygun olmayacağını açıklamak gerek.
AİHM içtihadında, etkileri netlikle ifade edilmediği takdirde bir kuralın “yasa” olarak kabul edilemeyeceği,[3] idareye tahsis edilen takdir yetkisinin kapsamının ve bu yetkinin nasıl uygulanacağının açık bir şekilde belirtilmesi gerektiği, yasayla tahsis edilen yetkilerin keyfi bir şekilde kullanılmaya karşı yeterli ve etkili yasal güvenceleri de içermesi gerektiği yer almaktadır.[4]
İlgili değişikliklerin muhatabı olacak dernekler, mevcut düzenlemenin Genel Müdürlük tarafından (muhtemelen İçişleri Bakanlığı’na bağlı Sivil Topluma İlişkiler Genel Müdürlüğü tarafından) kendilerine hangi ölçütlere bağlı olarak uygulanacağını öngörememektirler. Yüksek riskli ya da düşük riskli olarak belirlenen derneklerin hangi kriterlere göre bu şekilde sınıflandırılacağı veya bulundukları risk grubunun kendilerine bildirilip bildirilmeyeceği yönetmelikten anlaşılamadığı gibi, benzer önemli düzenlemelerin hangi türde bir düzenleyici idari işlemle belirleneceği ve ne sıklıkla denetim uygulanacağı da belirsizdir. Özetle, bir dernek yönetmeliğe ve eylemlerine bakarak ne sıklıkla denetim altına alınabileceğini, hangi risk grubu altında değerlendirileceğini, terörle ya da suçla ilgisi olmayan eylemlerinin risk grupları altında ne şekilde tasnif edileceğini, yani kuralın uygulamasından doğan etkileri öngöremez. Değişiklik konusu kurala dayanılarak, örneğin insan haklarına aykırı hükümet uygulamalarını eleştiren bir derneğin faaliyetlerini engellemek amacıyla her ay denetim uygulaması yapılmasının önünde bir engel yoktur. Bu nedenle, yönetmelikle yapılan bu düzenlemenin yasayla yapılmış olsaydı dahi içeriği bakımından yasallık koşullarını sağlamayacağını söylemek mümkündür.
Yasallığa ilişkin tüm bu kriterlerin sağlandığı durumlarda AİHM, temel haklara yönelik sınırlamaların meşru bir amacının bulunması gerektiğini, yasadan kaynaklanan müdahalenin ağırlığı ile yasayla ulaşılmak istenen meşru amaç arasında bir orantının korunması gerektiğini, aynı amaca daha sınırlı birtakım kısıtlamalar ile ulaşılabileceği takdirde özgürlüklerin kısıtlanmaması gerektiğini ifade etmiştir.
İlgili değişikliğin Anayasanın 33. maddesinde belirtilen millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi gibi amaçları olduğu düşünülebilir. Ancak bu amaçlara ulaşmanın, Dernekler Kanunu gereği düzenli olarak denetlenen ve denetim sırasında suç teşkil eden fiillerin tespit edilmesi hâlinde durumun Cumhuriyet Savcılığına bildirilmesi imkânı mevcutken sağlanamadığı, ancak yönetmelikle getirilen ek denetimler ve risk sınıflandırmaları ile sağlamasının mümkün olacağı söylenemez. Nitekim demokrasinin vazgeçilmez unsuru olan sivil toplumun risk gruplarına ayrılarak terörün finansmanı ya da suç konusu malvarlıkları ile bir şekilde ilişkilendirilmesinin kamu yararı gibi bir gerekçesi de olamaz.
AİHM, yukarıda ulaşılan sonuçların aksine, hak ve özgürlüklere müdahale eden bir düzenlemenin yasallık ölçütlerini sağladığını ve meşru amaca sahip olduğunu tespit ettiği durumlarda ayrıca bu düzenlemenin demokratik bir toplumda gerekli olup olmadığını incelemektedir. Demokratik toplumda gereklilik, ilgili müdahaleyi zorunlu kılan acil bir toplumsal ihtiyacın bulunması ve yapılan müdahale ile dayanak kuralın meşru amacı arasında makul bir dengenin bulunması anlamına gelmektedir.[5]
Örgütlenme özgürlüğü mutlak olmamakla birlikte, demokrasilerde sivil toplum örgütlerinin üstlendiği rolü korumak amacıyla bu özgürlüğün ancak istisnai durumlarda kısıtlanması gerekir. AİHM, içtihadında, bu istisnalarının katı bir şekilde yorumlanacağını ve yalnızca zorlayıcı nedenler ile bu özgürlük üzerindeki kısıtlamaların gerekli kabul edilebileceğini belirtmiştir.[6] Yönetmelik değişikliğinin demokratik bir toplumda acil bir ihtiyacı karşılamak bir yana acil bir ihtiyacın karşılanmasını engelleme işlevi olduğundan, temel haklara en az müdahaleye olanak veren ölçülü bir sınırlama niteliğinde olmadığı ortadadır.
Sivil toplum örgütlerinin terörle ilişkilendirilmediği ve demokrasinin birer zorunlu unsuru olduklarının kabul edildiği günler için ilgili yönetmelik değişikliğinden etkilenen derneklerin yönetmeliğin Resmi Gazete’de yayınlandığı tarihten itibaren altmış gün içinde iptal davası açmalarının mümkün olduğunu da hatırlatmış olalım.
[1] Dernekler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik, 21 Ekim 2021, Resmi Gazete, Sayı: 31635, https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2021/10/20211021-3.htm, Erişim Tarihi: 14 Kasım 2021.
[2] 5253 Sayılı Dernekler Kanunu, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5253.pdf, Erişim Tarihi: 14 Kasım 2021.
[3] AİHM, Djavit An/Türkiye, Bn. 20652/92, 20/02/2003, Paragraf 65.
[4] N.F./İtalya, Bn. 37119/97, 02/08/2001, Paragraf 29, Maestri/ İtalya, Bn.39748/98, 17.02.2004, Paragraf 30.
[5] AİHM, Türkiye Sosyalist Partisi /Türkiye, Bn.26482/95, 12/11/2003, Paragraf 39; Özgürlük ve Demokrasi Partisi (ÖZDEP)/Türkiye, B. No: 23885/94, 8/12/1999, Paragraf 43; Refah Partisi/Türkiye, B. No: 41340/98, 41342/98, 41343/98 ve 41344/98, 13/02/2003
[6] AİHM, Gorzelik vd/Polonya, Bn..44158/98, 17.02.2004, para.95, Kudrevičius ve Diğerleri / Litvanya, Bn. 37553/05, 15/10/2015 Paragraf 142 vd.
Avukat, İnsan Hakları Hukukçusu. Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nden 2014 yılında mezun oldu. Leiden Üniversitesi’nde uluslararası insan hakları hukuku yüksek lisansı yaptı. Sonrasında stajyer hukukçu olarak Birleşmiş Milletler Eski Yugoslavya Uluslararası Ceza Mahkemesi, MICT ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nde çalıştı. Ankara’da İnsan Hakları Ortak Platformu’nun Adalete Erişim ve Çevre projelerinde danışmanlık yaptı. Mersin’de Evrensel Haklar için Hukukçular Derneği’ni koordine ediyor, avukatlık yapıyor ve insan hakları alanında hukuki danışmanlık hizmeti veriyor.
